Kentsel Dönüşüm Yaklaşımları

Kentsel Dönüşüm Nedir?

Kentsel dönüşüm farklı süreç ve dinamiklere atıfta bulunmak için kullanılagelen bir terimdir. Türkiye’de kentsel dönüşüm özellikle kırdan kente göçün, tarımda makineleşmenin ve artan kent nüfus yoğunluğunun karakterize ettiği 1950’ler ve sonrasında değişik bağlamlarda ve farklı mekanizmaları tanımlamakta kullanılmıştır.

En genel manada, kentsel parçaların fiziksel, sosyal ve ekonomik dönüşümün gerçekleştiği tüm süreçler ‘kentsel dönüşüm’ olarak nitelenmektedir (Ataöv ve Osmay 2007). Yenileme, rehabilite etme, koruma, iktisadi canlandırma, afet riski karşısında güçlendirme ve sağlıklaştırma kentsel dönüşüm politikaları kapsamında düşünülebilecek amaç ve hedefler arasındadır.

Ülkemizde kentsel dönüşüm 1980’lerde başlayan süreçte sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçişte kritik önem arz etmeye başlamıştır. Bu bağlamda kentsel dönüşüm çağın gerektirdikleri ışığında çöküntü alanlarının, fiziki, ekonomik, sosyal ve çevresel ihtiyaçlara cevap veren, doğal risk faktörlerinin en aza indirildiği sağlıklı yaşam çevrelerine dönüştürülmesini hedefleyen politikaların bütünüdür.

Uğur Kentsel Dönüşüm olarak bizim için öncelikli olan katılımcı süreçler sonunda şekillenmiş, kamu yararını gözeten insan odaklı projelere imza atmaktır. Bu bağlamda yürütülen kentsel dönüşüm projeleri pek çok farklı aşamalardan meydana gelmektedir.

• Demografik, sosyal ve ekonomik yapı analizlerinin yapılması;
• Hâlihazır detay alımı ve kıymet takdir raporlarının hazırlanması;
• Kentsel alan konsepti geliştirilmesi;
• Finansal paylaşım modellerinin kurgulanması;
• Kentsel tasarım projesinin hazırlanması;
• Mimari programın ve avan projelerinin hazırlanması;
• Hak sahipleri ile uzlaşma ve muvafakat sözleşmesi çalışmalarının yapılması;

kentsel dönüşüm ve yenileme başlığı altında Uğur Kentsel Dönüşüm olarak yürüttüğümüz bütüncül çalışmanın temel bileşenleridir. 

Kentsel Dönüşüm Yönetmelikleri

Kentsel dönüşümün çözüm getirdiği problem sahalarının çeşitliliği doğrultusunda süreci yönlendiren mevzuat da benzer oranda kapsamlıdır. Projenin hedef ve amaçlarına göre aşağıda belirtilen mevzuat kentsel dönüşümün hukuksal çerçevesini çizmektedir.

• Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun: Kanun No. 5366 Kanun Kabul Tarihi: 16/06/2005 
• Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun: Kanun No. 6306 Kabul Tarihi: 16/5/2012
• Belediye Kanunu’nun 73. Maddesi
• 26023 sayılı Yıpranan Tarihi Ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması Ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği: Kanun No. 2005/9668 Bakanlar Kurulu Karar Tarihi: 17/11/2005
• 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname: Karar Sayısı KHK/644
• Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı Gelir, Harcama, Kredi ve Kaynak Aktarımı Yönetmeliği: Karar Tarihi: 13/09/2012
• 755 Sayılı Gecekondu Kanunu: Karar Tarihi 20/07/1966
• 2985 Sayılı Toplu Konut Kanunu: Kanun Numarası: 2985 Kabul Tarihi: 02/03/1984
• 2981 sayılı İmar Ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler Ve 6785 Sayılı İmar Kanununun Bir Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun: Kanun Numarası: 2981 Kabul Tarihi: 24/02/1984
• Afet Riski Altında Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği: Karar Tarihi 15/12/2005
• İmar Kanunu: Kanun Numarası: 3194 Kabul Tarihi: 03/05/1985
• Belediye Kanunu:  Kanun No. 5393 Kabul Tarihi: 03/07/2005

Kentsel Dönüşüm Alanı Nedir?

Kentsel dönüşüm projelerinin geniş kapsamı dönüşüm alanının tanımlanmasını zorlaştırmaktadır. Bu sebepten kentsel dönüşüm alanlarını projelerin belli başlı hedef ve amaçları doğrultusunda irdelemek faydalı olacaktır.

Dönüşümün en sık hayata geçirildiği kent parçaları merkezde kalmış çöküntü bölgeleridir. Çöküntü bölgelerinden kasıt, bazı toplumsal ve ekonomik dinamikler sebebiyle gelişmesi engellenen, yoksulluk oranının yüksek olduğu ve taşınmazları sürekli olarak değer yitiren kent parçalarıdır. Bu bağlamda düşünüldüğünde kentsel dönüşümün en temel işlevi bu çöküntü alanlarında bütüncül, sürdürülebilir ve kalıcı çözümler üretebilmektir. Sosyal konut üretimi, gecekondu önleme bölgesi dönüşüm projeleri çöküntü alanlarını proje sahası olarak ele alan projelerin başında gelir.

Kentsel dönüşüm alanları içinde niteliksiz ve afet riski altındaki yapıların bulunduğu bölgeler büyük önem arz etmektedir. Sakinlerinin can ve mal güvenliğini sağlayamayan konut stoku kentsel dönüşümün ivedilikle yerine getirilmesi gereken alanlardır. Niteliksiz yapılar afet riskinin yanı sıra ekonomik ömrünü tamamlamış konut stokunu da kapsamaktadır. Bu açıdan bakıldığında kentsel dönüşüm güvenliksiz yaşam alanlarını hem insani hem de iktisadi açılardan yeniden yapılandırmayı hedeflemektedir.

Çöküntü bölgeleri ve standart altı yaşam alanlarının yanı sıra değişen kent yapısına uyum sağlamayan kent parçaları da kentsel dönüşüm alanları arasındadır. Kent merkezinde kalmış sanayi bölgelerinin dönüştürülmesi bu kapsamda görülmesi gereken projelerdir. Bu tip projeler kent merkezinde mekânsal kalitesi yüksek cazibe merkezleri yaratarak kent ekonomisine ve istihdamına doğrudan katkı sağlamayı hedefler.

Kentsel Dönüşüm Süreci ve Uygulama

Dönüşüm, doğal süreçler içerisinde, zorlama olmadan, kendi dinamikleri dâhilinde mevcut durumdan bir başka duruma geçişi ifade eder. Bu açıdan bakıldığında gerekli koşulların etkin olduğu bölgelerde kentsel dönüşüm kaçınılmazdır. Kentsel dönüşüm sürecini başlatan merci sıklıkla yerel yönetimlerdir. Yerel yönetimlerin resmi başvuruları ile yapılan incelemeler sonrasında Toplu Konut İdaresi’nce uygun görülen alanlarda yerel yönetimlerle ön protokol imzalanmasıyla kentsel dönüşüm süreci başlatılmış olur.

Yerel yönetimler proje alanına ait harita, plan, jeolojik etüt gibi teknik verilerin sağlanmasını koordine etmekle yükümlüdür. Hak sahipleri ile görüşmeler, taşınmazların değer tespiti, avan vaziyet planı ve imar planı taslaklarının hazırlanması bu süreçte yerine getirilmesi gereken aşamalardır. 

Ön protokol sonrasında tamamlanan çalışmalar ışığında projenin fizibilite analizi yapılır; piyasa şartları, değerleme ve projelendirme detayı ile birleşerek uygun görüldüğü takdirde ana protokol imzalanır. Ana protokolün imzalanması sonrasında hak sahipleriyle uzlaşmanın esas olduğu muvafakat görüşmeleri yerel yönetimlerce sürdürülür. Uzlaşmanın sağlanmasıyla kentsel dönüşüm alanının tasfiyesi ve mülkiyet devriyle yeni yaşam alanlarının üretilmeye başlaması hayata geçmiş olur.

Kentsel Dönüşüm Kimleri Etkiliyor?

Kentsel dönüşüm olgusunun geniş tanımsal kapsamının da işaret ettiği gibi pek çok aktör işleyişte aktif rol oynamaktadır. Kentsel dönüşüm süreçlerinin en temel üç bileşeni kamu sektörü, özel sektör ve sivil toplumdur.

Kentsel dönüşümün günlük hayat pratiklerinde ve yaşam standartları üzerindeki yansımaları düşünüldüğünde en çok etkilenenler proje sahası içinde ve etrafında ikamet eden nüfustur. Kimi sosyal ve ekonomik sebeplerin zaman içinde yarattığı birikim sonucunda çöküntü bölgelerine hapsolmuş kent nüfusu doğru kentsel dönüşüm uygulamaları ile yaşam standartlarında iyileşme sağlamaktadır.

Türkiye’deki kentsel dönüşüm işleyişinde en belirleyici aktör kamu sektörüdür. Gerek yerel yönetimler gerekse merkezi hükümet kentsel dönüşüm politikalarının belirlenmesi ve yürütülmesinde temel rol oynamaktadır. Kentsel dönüşüm stratejilerindeki başarı ya da hatalar orta ve uzun vadede politika yapıcıların performansını belirleyen ölçütleri sağlamaktadır.

Kentsel dönüşümün etki sahasında olan üçüncü bileşen özel sektördür. Özel sektörün kentsel dönüşümdeki rolü ve etkinliği 1980’lerden beri artarak kendini göstermiştir. Özellikle 2000’lerde başlayan süreçte yerel yönetimler ve özel sektör arasında güçlenen işbirliği kentsel dönüşümün ilk kez kent stratejisi olarak tanımlanmasını sağlamıştır. Kentsel dönüşümde etkinliği olan sektörlerdeki çeşitlilik de göz önüne alındığında özel sektörün kentsel dönüşümden fazlaca etkilendiği söylenebilir. 

Kentsel Dönüşüm Getirileri

Kentsel dönüşümü gerekli kılan faktörler çok boyutlu sosyal ve ekonomik dinamiklerdir. Bu sebeple getirileri de aynı oranda geniş bir yelpazede değerlendirilmedir.

En birincil getiri standart altı olan kentsel yaşam alanlarının yerine can ve mal güvenliğini sağlayan fiziksel yapıların üretilmesidir. Bu sayede sosyal ve ekonomik anlamda baş göstermiş çöküntüye bütüncül bir çaba ile müdahale edilir ve uzun vadede sürdürülebilir bireysel ve toplumsal kazanımlara erişilir. Bu açıdan bakıldığında kentsel dönüşüm bireylerin yaşam standartlarını yükseltmek suretiyle orta ve uzun vadede kalıcı kalkınma hamlelerinin yapılmasına zemin sağlama potansiyeline sahiptir.

Kentsel dönüşümde etkinliği olan sektörler bazında düşünüldüğünde sürecin ülke ekonomisine sağladığı katkı yadsınamaz boyutlardadır. Piyasanın hem arz hem talep bileşenlerine hitap eden kentsel dönüşüm bilhassa kısa vadede ekonomide hatırı sayılır bir canlanma ve hareketlilik yaratmaktadır.

İş imkânlarının yaratılmasının yanı sıra inşaat, konut ve finans sektörlerindeki hareketlilik hem yerel ekonomiler hem de ülke ekonomisi için rekabet gücünü arttırıcı hatırı sayılır avantajlar sağlamaktadır.

Kentsel Dönüşüm Her Şehri Kapsar mı?

Kentsel dönüşüm sürecini başlatma yetkisini elinde bulunduran yerel yönetimler gerekli gördükleri kent parçalarında dönüşümü başlatabilirler. 

Çöküntü alanı, afet riski, işlevini kaybetmiş sanayi bölgeleri ve ekonomik ömrünü tamamlamış niteliksiz konutlar her şehirde boy gösterebileceğinden pratikte kentsel dönüşümün her şehri kapsadığını söylemek mümkün. 

Kentsel Dönüşümde Belediyelerin Rolü

Yerel yönetimler kentsel dönüşüm sürecinde en aktif rol oynayan paydaştır. Başlangıç, uygulama ve proje bitiminden sonra da yerel yönetimler kentsel dönüşümün lokomotifi olarak görülebilir.

Yerel yönetimlerin kentsel dönüşümle ilgili girişimlerini zaman zaman kısıtlayan mekanizma ise projelerin finansmanı konusunda karşılaşılan zorluklardır. 

Öz kaynaklarıyla kendine yetebilen yerel yönetimlerin kentsel dönüşüm projeleri konusunda daha aktif görünmelerinin temel sebebi finansman konusundaki avantajlarıdır. 

Dışarıdan finansman desteğine ihtiyaç duyan belediyeler zaman zaman merkezi hükümete ya da özel sektöre borçlanma yoluyla sürece başka aktörleri de dâhil etmektedirler.

Kentsel Dönüşümün Başlatılabilmesi İçin Neler Gerekir?

Kentsel dönüşümün başlatılması için öncelikle siyasi irade gereklidir. Yerel yönetimlerin süreci başlatmak için sorumluluk alarak merkezi hükümetin ilgili birimlerinden onay alması gereklidir.

İkinci ve kritik önem taşıyan gereklilik ise proje alanında yaşayan hak sahipleriyle proje esasları konusunda anlaşmaya varılması. Mülkiyet hakkı ve yasal çerçeve gereği mülk sahiplerinin onaylamadığı kentsel dönüşüm projelerinde aşama kaydetmek mümkün olmayacaktır. 

Hak sahipleriyle sağlanması gereken anlaşma aynı zamanda projenin sivil toplum tarafından da benimsenip sahiplenilmesine zemin hazırlamaktadır. Halkın talep ve ihtiyaçlarına öncelik vermeyen kentsel dönüşüm projeleri hedeflerine ulaşmakta zorlanacaktır. Bu husus aynı zamanda kentsel dönüşümün siyasal ve sosyal meşruiyeti konusunda ciddi önem taşımaktadır.

Siyasi ve sosyal gereklilikler dışında en az bunlar kadar önemli olan bir üçüncü husus da projenin finansal olarak uygulanabilir olmasıdır. Dönüşüm alanlarının konumu, büyüklüğü ve maliyetler projeler arası ciddi farklılıklar gösterdiğinden projelerin karlılıklarında bir standarttan bahsetmek güç.

Bu gibi sebeplerden dolay bazı projeler daha çok dış finansman kaynaklarına ihtiyaç duyarken bazı dönüşüm projeleri rahatlıkla kendini finanse edebilmektedir.  

Kentsel Dönüşümün Geleceği

Kentsel dönüşüm değişen ve gelişen kentlerin ihtiyaçlarına çözüm üretebilmek üzere uygulanan politikalar bütünüdür. Bu bağlamda düşünüldüğünde kentsel dönüşüm şekil ve format değişikliklerinden geçse dahi kentler var oldukça işlemeye devam edecektir.

Günümüzde pek çok başka hususta da olduğu gibi kentsel dönüşümde de tepeden inme plan ve programlar uygulamada kentsel sorunlara kalıcı çözümler üretememektedir. Bu açıdan bakıldığında kentsel dönüşüm stratejilerinin geleceğinin daha da katılımcı ve bütüncül yaklaşımlarda görmek kaçınılmazdır. 

Belediyelerin Büyük Yatırım Gerektiren Projelerinin Finansmanı

Yerel yönetimlerin klasik gelirlerinin ciddi bir kısmı cari giderlerin karşılanması için kullanılmaktadır. Bu sebeple yerel yönetimlerin hizmet ve altyapı iyileştirmelerine yönelik geliştirdiği büyük projelere finansman kaynağı yaratmak problem olmaktadır. Sıklıkla karşılaşılan bu dar boğazı aşmanın en geçerli yollarından biri yerel yönetimlerin dış borçlanmasıdır.

Yerel yönetimlerin dış borçlanmasında yetki büyük ölçüde kendi kurumları arasında dağılmıştır. Dış borçlanmada izin konusunda belediye meclisi kararı (nitelikli çoğunluk aranmaz), Hazine Müsteşarlığının izni gerekir ancak İçişleri Bakanlığı’nın izni gerekmez. Her ne kadar büyükşehir belediyeleri dışındaki diğer belediyelerin dış kaynaklı borçlanmada yetkileri açık değilse de büyükşehir belediyelerinin dış kredi kuruluşlarından borçlanabileceği tahvil ve hisse senedi ihraç edebileceği açıktır.

Dış borçlanma, dış finansman sağlayan yabancı ülkelerce oluşturulan birlikler, resmi finansman fonları, uluslararası ve bölgesel kuruluşlar ile uluslararası sermaye ve finansman piyasalarında faaliyet gösteren yatırım bankaları da dâhil olmak üzere bankalar, satıcı veya alıcı kredisi sağlayan kuruluşlar ile firmalardan yapılan borçlanmalardır. Belediyeler cari giderleri dışında kalan harcamaları için dış borçlanma yapabilirler. Yatırım harcamaları olarak kategorize edebileceğimiz bu harcama grubuna sermaye giderleri ve sermaye transferleri girer.

Belediyelerin Önündeki Dış Finansman Alternatifleri

Dış borçlanmada kullanılabilecek belli başlı iki yöntem proje kredileri ve tahvil ihracıdır. Proje kredileri Dünya Bankası, Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası (EBRD), Avrupa Yatırım Bankası (EIB) gibi kuruluşlar ya da özel finans kuruluşları tarafından kullandırılmaktadır. Bazı koşullarda büyük ölçekli projelerin finansmanında ise proje kredileri yetersiz kalabilir. Bu gibi durumlarda dış piyasalarda tahvil ihracı yoluyla kaynak sağlanması uygun bir finansman yoludur. Ne var ki bu araç şimdiye kadar yalnızca Ankara Büyükşehir Belediyesi tarafından 1990’ların başında kullanılmıştır.

Yerel yönetimlerin dış borçlanmayı bir finansman yöntemi olarak yeterince sık kullanmıyor oluşunun sebepleri temelde siyasidir. Bunların başında dış borçların geri ödenmesinin yıllara yayılıyor oluşu gelmektedir. Diğer bir deyişle alınan borçlar gelecek nesillerin gelirlerini ipotek altına sokmak suretiyle bir kaynak yaratmış oluyor. Ayrıca kullanılacak bu kaynak sonraki yıllarda yerel yönetimi devralacakların bütçelerine de müdahale etmiş oluyor. Bu açılardan bakıldığında yerel yönetimlerin dış borçlanması salt iktisadi bir karar olmaktan öte siyasi ve sosyal sonuçları olan bir alternatiftir.

Gelecek nesil ve yönetimlere devrinin kaçınılmaz olduğu göz önüne alındığında dış borçlanmayla finanse edilecek projelerin her kesim tarafından sahiplenecek projeler olmasına dikkat edilmelidir. Bu yerine getirildiği takdirde dış borçlanmanın yaratabileceği siyasi maliyetler en aza indirgenecek ve yerinde kullanımlar sonucunda yerel yönetimler daha nitelikli hizmet sağlamalarına yarayacak projeleri gerçekleştirebileceklerdir. 

Yerel yönetimlerin yürüttüğü büyük ölçekli kalkınma projelerinde karşılaşılan finansman engelini aşabilmek için için dikkatli ve kapsamlı incelemeler yapılması suretiyle alternatif yaklaşımlar üretmek gerekmektedir. Finansman yükünün vatandaşın üzerinden de alacak bu yaklaşımlar sosyal ve ekonomik sonuçları büyük olan projelerin hayata geçirilmesinde ortaya çıkabilecek siyasi gerilimleri de en aza indirecektir.

Kullanılacak alternatif dış finansman desteğine karar verirken ülke içinde ve dışında hâkim olan makroekonomik dengeler dikkatle incelenmelidir. Dış borçlanmanın en cazip yanlarından biri olan borcun orta ve uzun vadeye yayılıyor olması bu analizleri yaparken gösterilmesi gereken titizliği daha da önemli kılmaktadır.